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En palabras de la Corte Constitucional, el sistema de selección de beneficiarios de programas sociales -Sisben- es un mecanismo propio de la planeación administrativa, destinado a encuestar a los habitantes población de los municipios y distritos, en aras de identificar a la población pobre y vulnerable, posible receptora de los distintos programas de promoción y subsidio a cargo del Estado. La obligación de las entidades territoriales mencionadas de identificar a este grupo poblacional encuentra sustento en las competencias fijadas por la Ley 715 de 2001, cuyo artículo 94 dispone que la asignación de los recursos presupuestales destinados al rubro de gasto público social deberá ejecutarse a través de un instrumento que garantice la focalización hacia los grupos de población más pobre y vulnerable.

Para cumplir esta finalidad, la norma mencionada obliga a las entidades territoriales a ejecutar su política de inversión social, en especial la concesión de subsidios, a partir de la utilización de los criterios de focalización del gasto público, determinados periódicamente por el Consejo Nacional de Política Económica y Social -Conpes-.

La evolución del sisben

El Sisben, entendido entonces como un instrumento que permite la focalización del gasto público social, ha tenido dos etapas definidas. La primera, comprendida entre 1994 y 2001, en la cual se concibió y aplicó la primera metodología de aplicación de la encuesta, al igual que los criterios de identificación de la población pobre y vulnerable, contenidos en los documentos Conpes 22 de 1994 y 40 de 1997. La segunda etapa se funda en la evaluación de los resultados del “antiguo Sisben” y en la incorporación de las nuevas competencias en salud y educación fijadas por la Ley 715 de 2001, circunstancias que dieron origen al marco de planeación para el “nuevo Sisben”, determinado en el documento Conpes Social 55 del 22 de noviembre de 2001.

Luego de evaluar las bondades y dificultades del antiguo Sisben, el Conpes estableció los fundamentos para el nuevo sistema de identificación. En específico, el Consejo recomendó el mantenimiento de la estrategia de focalización de los servicios sociales y el gasto social, en la medida que era un mecanismo “eficaz para avanzar hacia la universalización de los servicios sociales básicos, en tanto da prioridad a la población más pobre y vulnerable que no tiene acceso, dentro de un marco de sanidad fiscal” De igual forma, recomendó la permanencia del instrumento de focalización individual, mediante la aplicación de la encuesta Sisben, habida cuenta su significativo impacto redistributivo.

De especial importancia en la evaluación del Sisben son los criterios para la identificación de la población pobre y vulnerable. Al respecto, el Conpes diferencia entre instrumentos de focalización geográfica y de focalización individual. La focalización geográfica tiene por objeto la identificación de las áreas donde se concentra la población pobre, con base en las características de la vivienda y de entorno, a fin de aplicar a todos sus habitantes programas sociales de índole colectiva; entre ellos, infraestructura y dotación, saneamiento ambiental, al igual que la implementación de políticas de diferenciación en las tarifas para el pago de servicios públicos domiciliarios. De esta forma, la focalización geográfica permite la ejecución de programas de beneficio general, esto es, “que todos los habitantes de un estrato se beneficien por igual del desarrollo y ejecución de programas generales de infraestructura y de menores tarifas para el pago de servicios públicos (subsidiadas: estratos 1 a 3). No tiene en cuenta, ni capta las condiciones socioeconómicas individuales de las personas y familias; se centra en calificar las características físicas exteriores de las viviendas del sector y del nivel de desarrollo de su entorno, para clasificarlas en el estrato que según aquellas y éste les corresponda.”

Por su parte, la focalización individual tiene por instrumento de implementación al Sisben, sistema que identifica y clasifica en seis niveles a la población más pobre y vulnerable “con base en la información relacionada con educación, hacinamiento, calidad de la vivienda, su equipamiento y servicios, aspectos demográficos, el ingreso, la ocupación y la seguridad social”. La intención de la focalización individual es, de acuerdo con estas particularidades, reconocer a los hogares e individuos pobres que por sus características socioeconómicas y de vulnerabilidad, merecen los beneficios directos de los programas sociales a cargo del Estado. Por tanto, el Sisben pretende identificar a las familias e individuos que posean las condiciones expuestas; otorgar, en un marco de crecientes restricciones presupuestales, los subsidios del Estado en condiciones de equidad, esto es, bajo la premisa de la atención prioritaria a los más pobres; conocer los niveles de pobreza de las poblaciones más deprimidas, como herramienta valiosa para la planeación local; y fomentar la inclusión social de los diferentes grupos de la población.

Así, la determinación del nivel de pobreza estará supeditada al grado de carencia de los criterios anteriormente descritos. Como es posible observar, estos parámetros se preguntan no sólo por el monto de los ingresos, sino también dan cuenta las condiciones materiales de subsistencia, las características demográficas de los hogares encuestados y el grado de instrucción de sus miembros, entre los aspectos más relevantes.

(Corte Constitucional. Sentencia T-441 de 2 de junio de 2006. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño)

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